di Dott. Maurizio Di Pietro, Funzionario presso la Regione Campania
(N.B.: le opinioni espresse sono proprie dell’Autore e non esprimono le posizioni dell’Amministrazione di appartenenza)
Il provvedimento di revoca di un contributo concesso da una Pubblica amministrazione ad un’impresa va impugnato dinanzi al giudice ordinario o dinanzi al giudice amministrativo? Il Consiglio di Stato dirime la questione, confermando un orientamento consolidato.
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Nell’ambito del complesso rapporto che si instaura tra la Pubblica amministrazione ed il beneficiario (soggetto pubblico o privato che sia) di una sovvenzione o di un contributo, un aspetto, non marginale, è quello legato alla fase patologica del rapporto giuridico e finanziario tra ente concedente e beneficiario.
In tale fase un tema peculiare è quello che attiene al riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, nell’ipotesi di contenzioso instaurato a seguito della "revoca" del contributo concesso. La questione ha risvolti procedurali e legali di assoluto rilievo, in particolare, per le imprese private - ad esempio quelle beneficiarie di aiuti soggetti a rendicontazione - che hanno interesse ad una definizione quanto più rapida possibile delle controversie, dovendo portare avanti programmi di investimento per i quali, normalmente, il contributo pubblico costituisce la fonte principale di sostegno ed i tempi di realizzazione sono scanditi in maniera rigorosa.
In varie occasioni - ex plurimis con la sentenza n. 547/2017 della VI sezione, depositata il 7 febbraio 2017, al cui testo integrale si rimanda - il Consiglio di Stato ha chiarito, in continuità con l’indirizzo giurisprudenziale già consolidato, che la competenza è del giudice ordinario laddove la vicenda in contenzioso attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo indebitamente percepito, in conseguenza di un inadempimento dell’impresa beneficiaria, mentre la competenza resta nella sfera di attribuzione del giudice amministrativo nei casi in cui il provvedimento negativo derivi non già da un’inadempienza del beneficiario, quanto da vizi dell’atto di concessione ovvero da un iniziale o sopraggiunto contrasto con l’interesse pubblico.In sostanza, viene riconosciuta la sussistenza di una situazione di diritto soggettivo - e, quindi, la competenza del giudice ordinario - laddove la revoca del contributo discenda dall’accertato inadempimento dell’impresa beneficiaria alle condizioni fissate nell’atto di concessione (alle quali, in maniera sinallagmatica, le parti si sono vincolate) o anche dall’accertato sviamento dei fondi rispetto alle finalità del programma di investimento oggetto di finanziamento (situazione questa che assume, ovviamente, anche un rilievo penale, potendo configurare il reato della malversazione a danno dello Stato, ai sensi dell’art. 316 bis del codice penale).
Di fatto, quindi, assume rilievo la circostanza per cui, a seguito della concessione del contributo, si viene a costituire tra l’ente concedente ed il privato beneficiario un rapporto contrattuale paritetico, nella cui gestione la Pubblica amministrazione non opera esercitando il potere pubblicistico che le è tipico, ma potendo, invece, far valere a proprio favore il contratto e le sue norme (potere, speciale, di autotutela privatistica dell’Amministrazione), per cui il mancato rispetto delle stesse determina l’inadempienza contrattuale del beneficiario e la risoluzione, con tutte le conseguenze in termini di mancata erogazione del contributo o di ripetizione dello stesso, se già erogato.
Si palesa, invece, una situazione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, laddove la revoca, il diniego o il provvedimento comunque negativo nei confronti dell’impresa beneficiaria della contribuzione pubblica non scaturiscano da inadempienza (contrattuale) di quest’ultimo, ma da vicende attinenti specificamente all’esercizio (discrezionale) del pubblico potere, quali l’annullamento o la revoca del provvedimento per vizi di legittimità o per contrasto iniziale (o sopraggiunto) con il pubblico interesse (cfr. Cons. Stato, ad. plen. n. 6 del 2014; Cass. Sez. un. 24 gennaio 2013, n. 1710).
Ciò che conta, in ultima analisi, è il meccanismo procedimentale o, meglio, il presupposto che conduce all’emanazione del provvedimento negativo: da un lato, avremo un meccanismo procedurale di tipo amministrativo, in cui vengono in gioco i vizi di legittimità dell’atto concessorio piuttosto che la rivisitazione - per contrasto iniziale o per cause sopravvenute - del pubblico interesse che aveva giustificato il riconoscimento del contributo, ossia l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica amministrazione, situazione nella quale il beneficiario del finanziamento ha l’interesse legittimo a che il potere della Pa sia esercitato in maniera giusta, congrua e corretta; dall’altro, il fatto proprio, omissivo o commissivo, del beneficiario inadempiente, rispetto alle condizioni stabilite in sede di concessione ed alle finalità per le quali il finanziamento era stato assegnato.
Un’annotazione particolarmente interessante viene svolta dal massimo organo della giustizia amministrativa circa la irrilevanza della intitolazione formale del provvedimento negativo impugnato: il principio giurisprudenziale in esame si afferma e, quindi, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento delle obbligazioni assunte a fronte alla concessione del contributo.Trattasi, infatti, di semplice sovrapposizione concettuale, fra termini, semanticamente diversi, ma, spesso, invero, utilizzati in maniera impropria dagli Uffici pubblici.
Resta chiaramente attribuita al giudice ordinario, come più volte ribadito anche dalla Corte di Cassazione, secondo il prevalente criterio distintivo tra attività discrezionale ed attività vincolata, la competenza in materia di controversie originate dalla revoca di un finanziamento pubblico la cui fonte è da ricondursi direttamente alla legge, ed alla pubblica amministrazione è demandata solo la verifica della sussistenza dei presupposti per la concessione del beneficio, senza alcuno spazio di natura discrezionale nel decidere se, come e quanto erogare: in tal caso, infatti, la situazione giuridica rilevante è quella del diritto soggettivo.
Per concludere, è degna di nota anche la recentissima pronuncia del Tar Molise (n. 693 del 12 dicembre 2018) che, nel caso specifico di un rapporto di contribuzione tra soggetti pubblici, nel confermare il richiamato principio giurisprudenziale ha statuito che appartiene al giudice ordinario anche la cognizione delle controversie instaurate da una Pubblica amministrazione, beneficiaria di un contributo, nei confronti di altra Pubblica amministrazione, concedente, che abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione, sulla scorta del preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi discendenti dalla legge o sanciti dagli atti concessivi del contributo, anche nel caso in cui, a monte del rapporto di finanziamento ed a disciplinare lo stesso, sia intercorsa una convenzione tra i due Enti pubblici (il concedente ed il beneficiario), in quanto tale atto convenzionale, sebbene consensuale, non può tuttavia, ascriversi al genus degli accordi (negozi amministrativi) di cui all’art. 15 della legge n. 241 del 1990, ma vale come vero e proprio contratto tra le parti. Nel caso di specie rimesso al giudice molisano la convenzione di finanziamento (atto consensuale, che contiene le regole di gestione del contributo) si configura semplicemente come atto accessorio di una deliberazione unilaterale di concessione del finanziamento stesso e non come sede dell’accordo tra le parti che ha portato alla decisione di accordare la sovvenzione.